En la convulsionada Argentina de fines de 1988 el Congreso de la Nación sancionó la creación del Sistema Nacional del Seguro de Salud (SNSS). Recordar las circunstancias que rodearon el enormemente conflictivo trámite político de aquella pretendida reforma del sistema de salud resulta interesante porque pasaron ya tres décadas, la mayor parte de la normativa nunca fue aplicada, y porque en estos días asistimos a un nuevo capítulo de la pelea entre líderes sindicales y Gobierno, y las Obras Sociales vuelven a ser instrumentos de esa confrontación: las Obras Sociales y, en definitiva, el conjunto del sistema de salud.
Cuando el Congreso aprobó la ley 23.661 el presidente Alfonsín llevaba cinco años hostigado por la CGT y los militares. Una severa crisis hiperinflacionaria, y la creciente hostilidad de estos grupos -incluyendo levantamientos militares armados- erosionaron su gestión. No llegó a cumplir el término constitucional de su mandato: adelantó las elecciones nacionales y entregó el gobierno a Carlos Menem en julio de 1989.
En la relación con los gremios las dos cuestiones centrales de la época fueron el SNSS y las reformas en la actividad sindical.
Las fricciones con la CGT habían empezado durante la campaña electoral: Alfonsín denunció la existencia de un pacto entre militares y sindicalistas -encabezado por el ex presidente militar general Cristino Nicolaides y el Secretario General de la UOM y Líder de las 62 Organizaciones Peronistas, Lorenzo Miguel-, y aseguró en un discurso que el sindicalismo no pararía el país si él ganaba. Ubaldini –Secretario General de la CGT-Brasil- respondió: “Si Alfonsín no le da al pueblo lo que legítimamente le corresponde, los trabajadores saldremos a la calle y paralizaremos el país cuantas veces sean necesarias”, lo que fue calificado por el candidato como “una broma macabra” del dirigente cervecero.
Asumido el gobierno, existían diferencias dentro del radicalismo respecto de la mejor estrategia frente a la oposición planteada por el sindicalismo peronista: la negociación o el sostenimiento de una fuerte ofensiva que, al menos -especulaban algunos- podría beneficiar la imagen pública de un gobierno firme en sus iniciativas. Aldo Neri, el primer Ministro de Salud nombrado por Alfonsín, se alineaba en este segundo grupo. El presidente pivoteó entre unos y otros.
Con la vuelta al orden constitucional las dos CGT existentes por entonces se unificaron, con dos secretarios por cada organización: por la CGT-Brasil, que había enfrentado a la dictadura, Saúl Ubaldini (cerveceros) y Osvaldo Borda (caucho); y por la CGT-Azopardo, de buen diálogo con los militares, su Secretario General Jorge Triaca (plásticos) y Ramón Baldassini (correos). En 1986 eligieron a Ubaldini como único Secretario General.
Neri impulsaba una reforma profunda de la organización de los servicios de salud (el Sistema Nacional) bajo un modelo de gestión descentralizada, y en el marco de una paulatina transferencia de la responsabilidad en el funcionamiento del Seguro a las provincias, incluyendo la administración de los servicios a prestar a todos los argentinos a través del sector público y las Obras Sociales, que serían, en palabras de Neri, considerablemente independizada(s) de la gestión sindical.
El ministro sabía que tocaba el nervio más sensible: desde 1970, y gracias a un acuerdo establecido entre la CGT y el gobierno del Gral. Onganía -en ese momento jaqueado por movilizaciones sociales en las que el sindicalismo de base disidente de la CGT tenía fuerte protagonismo-, las obras sociales dependen de sus sindicatos.
La independencia buscada por Neri comprometía el enorme y creciente flujo de fondos a los gremios, por lo tanto, su poder.
El SNSS propuesto buscaba universalizar la cobertura a través del sistema de la seguridad social, transformando al Ministerio nacional en un organismo regulador, financiador y de gestión política, mientras los servicios se prestarían en las instituciones de todas las jurisdicciones y dependencias integradas al mismo. Para fortalecer la infraestructura asistencial estatal se contaba con un programa financiado por el BID.
Por otra parte, ya desde la campaña electoral Alfonsín venía anunciando sus intenciones de reformar la actividad de los sindicatos.
En la plataforma electoral, la UCR había comprometido: “Se dictará una nueva ley de Asociaciones Profesionales para asegurar sindicatos democráticos y la creciente participación de los trabajadores en las decisiones del sindicato”.
Apenas asumido envió al Congreso un Proyecto de “ley de reordenamiento sindical y régimen electoral” -conocido como Ley Mucci, por el apellido del Ministro de Trabajo, un dirigente del sindicato gráfico- que desató una fuertísima contraofensiva de los sindicatos: Saúl Ubaldini, ordenó 13 paros nacionales y se registraron, además, unos 4.000 conflictos sindicales sectoriales.
El Proyecto de reordenamiento, básicamente, introducía a las minorías en la conducción gremial, reducía la duración de los mandatos de los dirigentes y la posibilidad de reelección, colocaba la regulación de las elecciones sindicales en manos del Poder Judicial, implementaba el voto directo, secreto y obligatorio, y limitaba el manejo de los fondos sindicales.
La ley de creación del SNSS y el reordenamiento sindical constituían claramente dos arietes apuntados al corazón del poder corporativo de los sindicatos.
En definitiva, la reforma sindical se aprobó en Diputados, donde la UCR tenía mayoría, pero se perdió por un voto -el del Senador neuquino Elías Sapag- en el Senado, en marzo de 1984.
En cambio, el trámite de la creación del SNSS fue mucho más complejo y conflictivo: si bien la discusión del proyecto se hizo pública desde 1983, recién fue enviado por el Poder Ejecutivo al Congreso en 1985, y ya con significativos recortes y modificaciones producto de negociaciones políticas con la oposición. Pese a ello su aprobación se demoró tres años más. Y entre otros cambios sustanciales el proyecto original se dividió en dos leyes: una que establecía la organización del sistema de obras sociales (la ley 23.660) y otra para incluir a quienes no tenían cobertura de salud (la ley 23.661), una de las exigencias impuestas por los sindicatos, que desarticulaba así un eje central de la reforma: la integración de la seguridad social al sistema.
Cuando fueron aprobadas Aldo Neri ya llevaba dos años fuera del gobierno. En los tres años de gobierno restantes lo sucedieron: Conrado Storani, Ricardo Barrios Arrechea y Enrique Beveraggi.
La reglamentación de las leyes se concretó cinco años después de su aprobación.
Lo sustancial del debate político sobre el SNSS fue definido como una discusión de cúpulas, ausente de la agenda pública.
El resultado, para Belmartino fue “un seguro nacional dotado de muy escasa sustentabilidad, tanto financiera como política”, plasmado en una norma inaplicada. Y un triunfo político del poder sindical.
Neri, años después describiría el papel de los Legisladores “no como actores, sino como intermediarios de las presiones corporativas, y en última instancia, del Ejecutivo”.
Treinta años después no es posible reconocer en la Argentina la existencia de un sistema nacional; por el contrario, la fragmentación se ha acentuado, y salvo las intervenciones a favor del mercado realizadas por el gobierno justicialista en los años noventa en un sentido diametralmente opuesto al del SNSS -y también al del frustro Sistema Nacional Integrado de Salud durante la brevísima presidencia del peronista Héctor Cámpora- puede afirmarse que las sucesivas administraciones abandonaron todo intento de reforma sustancial de la organización de la atención de la salud de los argentinos. Ambas reformas, la del sistema de salud y la del funcionamiento sindical, siguen pendientes, treinta años después.

(*) Médico. Máster en Economía y Ciencias Políticas.