En enero del año en curso, se promulgó la ley 27.611 que tiene por objeto “fortalecer el cuidado integral de la salud y la vida de las mujeres y otras personas gestantes, y de los niños y las niñas en la primera infancia, en cumplimiento de los compromisos asumidos por el Estado en materia de salud pública y derechos humanos de las mujeres y personas con otras identidades de género con capacidad de gestar, y de sus hijos e hijas, con el fin de reducir la mortalidad, la mal nutrición y la desnutrición, proteger y estimular los vínculos tempranos, el desarrollo físico y emocional y la salud de manera integral, y prevenir la violencia”, tal como surge del artículo 1 de esa norma.
Conocida comúnmente como la ley de protección y cuidado de los mil (1000) días, o plan de los 1000 días, se encuadra en los objetivos del Estado Nacional de brindar protección en la maternidad y la niñez.
La norma establece diferentes principios rectores (artículo 3) y contiene varios capítulos en donde se detallan las coberturas incluidas: así, el CAPÍTULO II establece derechos a la seguridad social (fundamentalmente asignaciones por cuidado integral, embarazo, nacimiento y adopción), el CAPÍTULO III vinculado al derecho a la identidad (mecanismos de registración) un CAPÍTULO V sobre el derecho a la protección en situaciones específicas de vulnerabilidad, el CAPÍTULO VI se refiere al derecho a la información (guías de tratamiento y líneas de atención), y el CAPÍTULO VII vinculado a la autoridad de aplicación, que en esta materia es el Ministerio de Salud.
Dejamos expresamente fuera de este listado el CAPÍTULO IV porque es el que vamos a analizar en este artículo, ya que es el vinculado al DERECHO A LA SALUD INTEGRAL. En él, se detallan diferentes acciones a desarrollar, comenzando con un modelo de atención (que deberá establecer la autoridad de aplicación y coordinar con las diferentes regiones federales), capacitación de personas e instituciones, así como diferentes estrategias para la salud perinatal y los primeros años de vida.
Las previsiones del artículo 20 de la ley merecen especial atención: “Provisión pública de insumos fundamentales. El Estado nacional deberá implementar la provisión pública y gratuita de insumos fundamentales para las mujeres y otras personas gestantes durante el embarazo y para los niños y las niñas hasta los tres (3) años, en los casos y condiciones que determine la reglamentación. En especial, se atenderá a la provisión de:
a) Medicamentos esenciales;
b) Vacunas;
c) Leche;
d) Alimentos para el crecimiento y desarrollo saludable en el embarazo y la niñez, en el marco de los programas disponibles al efecto”.
En el mes de agosto de 2021, el Poder Ejecutivo Nacional dictó el Decreto 515/2021 (1) que en su Anexo I contiene la reglamentación a la ley 27.611.
Volvamos sobre el artículo 20 de la ley (en este caso sobre su reglamentación), que atañe al contenido de este artículo. El citado anexo dispone expresamente:
“ARTÍCULO 20.- Provisión pública de insumos fundamentales. La provisión pública de insumos fundamentales será gratuita para quienes no posean cobertura por parte de Obras Sociales y Empresas de Medicina Prepaga. Para aquellas personas con cobertura por parte de Obras Sociales, Empresas de Medicina Prepaga u otros agentes del seguro de salud cualquiera sea su figura jurídica serán dichas entidades las encargadas de brindar la cobertura. A efectos del presente artículo son:
(a) Medicamentos esenciales: Todo fármaco designado como medicamento esencial dentro del listado de la ORGANIZACIÓN MUNDIAL DE LA SALUD, destinado a embarazo, parto, posparto y durante los primeros TRES (3) años de vida de toda persona, quedando asimismo incluido todo aquel que sea incorporado como medicamento esencial por parte de la Autoridad de Aplicación, a efectos de la ley que se reglamenta por el presente. Los medicamentos esenciales quedarán incluidos en el PROGRAMA MÉDICO OBLIGATORIO, con una cobertura del CIENTO POR CIENTO (100 %).
(b) Vacunas: Todas las vacunas incluidas en el Calendario Nacional de Vacunación, obligatorias para las personas gestantes y niños y niñas de hasta TRES (3) años, con una cobertura del CIENTO POR CIENTO (100 %).
(c) Leche: Toda leche fortificada y/o de otras fórmulas alimentarias requeridas por niños o niñas que no acceden a la lactancia por razones justificadas y cuenten con prescripción del médico o de la médica o equipo de salud en los términos en que fije la Autoridad de Aplicación, las cuales tendrán una cobertura del CIENTO POR CIENTO (100 %).
(d) Alimentos para el crecimiento y desarrollo saludable en el embarazo y la niñez, en el marco de los programas disponibles al efecto. La Autoridad de Aplicación dictará las normas que resulten pertinentes con el fin de determinar los alimentos a ser cubiertos y su porcentaje de cobertura”.
Toda esta descripción normativa nos permite hacer algunas reflexiones sobre los cambios en la cobertura que establece esta ley 27.611 y su reglamentación:
1. La ley establece la cobertura del embarazo y extiende la cobertura hasta los 3 años de edad en los menores.
2. La reglamentación al artículo 16 de la ley incorpora las prestaciones comprometidas en esa norma al PROGRAMA MÉDICO OBLIGATORIO.
3. Hasta el dictado de esta norma, el PROGRAMA MÉDICO OBLIGATORIO incluía la cobertura del PLAN MATERNO INFANTIL durante todo el embarazo y el primer año de vida. (2)
4. Por lo tanto, se incorporan como prestaciones obligatorias para las obras sociales nacionales, las empresas de medicina prepaga, así como para otros sujetos obligados a brindar prestaciones y sobre los que la legislación nacional tenga jurisdicción, con una cobertura del CIENTO POR CIENTO (100%) para sus afiliados y usuarios.
5. También incorpora esas prestaciones a brindar a cargo del Sector Público Nacional.
6. En cuanto al suministro de “insumos fundamentales” como los define la ley, la regla es la “provisión pública”. Ahora bien, el artículo 20 del decreto reglamentario (515/2021) establece que para aquellas personas que posean obra social y/o tengan cobertura a través de las empresas de medicina prepaga, serán estas entidades las encargadas de brindar (3) la cobertura.
7. En lo que hace al detalle de esos insumos fundamentales, la reglamentación al artículo 20 es poco descriptiva en cuanto a lo que incluye y, en algunos casos, se limita a señalar que la autoridad de aplicación (Ministerio de Salud) será la encargada de reglamentar las prestaciones y la forma en que se brindará la cobertura.
8. En consecuencia, vamos a tener que aguardar “la reglamentación de la reglamentación” para saber cuáles son algunas de las prestaciones incluidas como fundamentales.
9. Para ello, veamos el caso de los medicamentos esenciales: dice la norma que son aquéllos que la OMS establece como tales. La inclusión es por el máximo del porcentaje establecido en el Programa Médico Obligatorio, es decir, al ciento por ciento (100%).
10. En el punto c) se incluye la “leche fortificada y/o de otras fórmulas alimentarias requeridas por niños o niñas que no acceden a la lactancia por razones justificadas y cuenten con prescripción del médico o de la médica o equipo de salud”, también con cobertura al (100%). En este caso, deviene oportuno aclarar que el Programa Médico Obligatorio incluía, hasta el dictado de esta norma, la leche “medicamentosa” de conformidad con las previsiones de la ley 27.305. (4) Sin ser médicos, sabemos que hay una importante diferencia entre leche fortificada y leche medicamentosa, aunque en ambos supuestos sea requisito la prescripción profesional que así lo disponga.
11. Incluye también como obligación de obras sociales y empresas de medicina prepaga, la de brindar “alimentos para el crecimiento y desarrollo saludable”, tanto en el embarazo como en la niñez, es decir para la mujer embarazada como para la cobertura del menor hasta los tres años. Si bien aquí también se recurre a la figura de la “reglamentación de la reglamentación” a través del Ministerio de Salud, ya hemos tenido otra experiencia en el Sistema a través de la reglamentación de la ley de celiaquía. (5) El artículo 9 de esa ley incluyó como obligación de obras sociales y empresas de medicina prepaga la de prestaciones que incluyen las harinas, premezclas u otros alimentos industrializados libres de gluten. La reglamentación de esa norma mediante el decreto 528/2011-MS estableció una cobertura monetaria a esos fines, que se va actualizando periódicamente. (6)
12. Nada dice la norma sobre las prestaciones para aquellos afiliados que se encuentren cursando su segundo año de cobertura, en cuanto a si la norma los incluye o no.
13. En el mes de agosto del corriente año, la Superintendencia de Servicios de Salud dictó la resolución n° 1403/2021-SSSALUD, a través de la cual estableció las pautas para la confección de la cartilla que tanto las obras sociales como las empresas de medicina prepaga ofrecen a sus usuarios. En el Anexo I, ya se incluye la cobertura de los tres (3) años previstos en la ley 27.611. (7)
14. Señalamos expresamente en el punto 6 que las obras sociales y las empresas de medicina prepaga son las encargadas de brindar la cobertura aquí desarrollada. La referencia a la palabra “brindar” en un apartado de la norma que reglamenta el artículo 20 de la ley que expresamente dispone la “provisión pública de insumos fundamentales” nos lleva a concluir que “brindar” no es “financiar”.
15. Y ello se complementa con el último párrafo del artículo 29 del decreto reglamentario (N° 515/2021) en cuanto dispone que “El PODER EJECUTIVO NACIONAL deberá asignar anualmente a la Autoridad de Aplicación las partidas presupuestarias necesarias para la implementación y ejecución de la LEY NACIONAL DE ATENCIÓN Y CUIDADO INTEGRAL DE LA SALUD DURANTE EL EMBARAZO Y LA PRIMERA INFANCIA N° 27.611 y de la presente reglamentación”. En nuestra interpretación, y de conformidad con la terminología utilizada en la ley, es el Estado Nacional quien debe disponer de los fondos destinados a la cobertura de las prestaciones previstas en la ley, que pueden ser brindadas a través del sistema público o de las obras sociales o empresas de medicina prepaga.
16. En suma, son mayores las incertidumbres que las certezas respecto de la ejecución de los preceptos de la ley. Los alcances de la cobertura en materia de salud, reglamentadas por el decreto ya citado, sobre todo en aquellos aspectos que se incluyen en el Programa Médico Obligatorio y que deben ser brindados a través de los agentes del seguro de salud y de las empresas de medicina prepaga, requieren de otra reglamentación. La incertidumbre se dará sobre la ejecutoriedad de la norma en lo inmediato y hasta que el Ministerio de Salud reglamente los “insumos fundamentales” que la reglamentación establece. Parece un trabalenguas o un error de escritura, pero no es así.

REFERENCIAS
1) Boletín oficial del 14 de agosto de 2021.
2) Resolución 201/2002 del Ministerio de Salud, Anexo I, puntos 1.1.1 y 1.1.2
3) Volveremos sobre este término en el apartado 14 de este artículo.
4) La ley 27.305 fue sancionada el 8 de noviembre de 2016 y no ha sido derogada (por lo menos expresamente) por la ley 27.611.
5) Ley 26.588, con las modificaciones introducidas por la ley 27.196.
6) Para el año 2021, la Resolución 695/2021 establece un valor de pesos un mil ochocientos cuarenta y tres con cinco centavos ($ 1.843,05).
7) La Resolución n° 1403/2021 ha sido suspendida en cuanto a sus efectos a través de la Resolución n° 1550/2021, también de la Superintendencia de Servicios de Salud, por el plazo de sesenta (60) días.