La escuela austriaca de economía a la que pertenece el presidente electo Javier Milei es un grupo de fundamentalistas de mercado. Llega al extremo de considerar un error lo que constituye un gran mérito de la escuela neoclásica al reconocer las fallas del mercado como aquellas circunstancias o factores que impiden que los mercados asignen los recursos de forma eficiente, desafiando los supuestos que subyacen al equilibrio competitivo, como la competencia perfecta, ausencia de externalidades o información perfecta.
Pero en el caso del sector salud incluso los neoclásicos han tenido inconvenientes en describir y analizar el funcionamiento de los mercados y los aportes realizados por la economía institucional son efectivos para bajar de la pizarra a la realidad el comportamiento de los mercados. Los neoclásicos ignoran los comportamientos oportunistas, los contratos incompletos, la asimetría informativa y la incidencia de los derechos de propiedad sobre la eficiencia y esto repercute al momento de aplicar instrumentos.
El planteo que los lleva a decir que el único y mejor camino para que un país alcance el desarrollo es el uso del mercado de manera excluyente, como si fuera un dios que resuelve todo de manera mágica y automática.
En las palabras del profesor Israel Kirzner: La sociedad está formada por numerosos individuos. Cada individuo puede ser visto como independiente en la selección de su programa de metas... y cada individuo adopta su propio curso de acción para lograr sus metas. Por lo tanto, no es realista hablar de la sociedad como una unidad única que busca asignar recursos para reflejar fielmente “su” jerarquía de objetivos.
La sociedad no tiene una sola mente donde los objetivos de los diferentes individuos puedan ser clasificados en una sola escala. A partir de esto, Kirzner llega a la conclusión de que: “Eficiencia para un sistema social significa la eficiencia con la que permite a sus miembros individuales alcanzar sus diversos objetivos”.
Este pensamiento nos lleva a finales del 1800 y mucha agua ha pasado bajo el puente. Por ejemplo, la revolución industrial, el desarrollo del capitalismo salvaje, la aparición del comunismo, dos guerras mundiales, la creación del estado de bienestar y de mecanismos de protección para las personas sin oportunidades.
Tratemos ahora de interpretar las decisiones económicas que ha tomado el gobierno en materia de salud a la vista de la realidad. Resulta claramente visible que no existe ni estrategia ni rumbo en materia de política de salud pública. El Ministerio si bien ha mantenido su estatus se encuentra enmarcado en un silencio que muestra debilidad y cierto grado de improvisación al momento de ejercer la gobernanza de un sector tan fragmentado y segmentado.
Cada uno hace lo que mejor le viene en ganas. Las provincias por su lado, las obras sociales con su estrategia asociada a lo sindical y muy poco a la salud de los beneficiarios, las prepagas fluyendo hasta ahora en los intersticios de la seguridad social y manteniendo su negocio financiero con escasa o nula innovación en planes de aseguramiento.
Y por supuesto el PAMI haciendo su propio camino, protegiendo negocios y tratando de no llamar la atención cuando todos nos preguntamos si no debería existir en un gobierno que se autoproclama como revolucionario y campeón en la reforma del Estado.
El pasaje desde un capitalismo de amigos o prebendario, donde el que está más cerca del gobierno es el que se lleva el beneficio, hacia un modelo de capitalismo más competitivo exige también cambios en las autoridades regulatorias. Ya no pueden ni deben estar para legitimar comportamientos sino por el contrario para regular y controlar aquellas conductas que se apartan de la sana competencia o bien que perjudican al consumidor.
Esta nueva configuración exige una Superintendencia de Servicios de Salud a la altura de esta nueva instancia de competencia entre obras sociales y prepagas. Mayor solidez técnica para las exigencias y regulaciones que deben cumplir y una férrea aplicación de la Ley 23.660 eso es lo que se le exige de mínima a la autoridad regulatoria.
Pero también un rol más activo de la comisión de defensa de la competencia custodiando que no se formen cárteles o conductas del tipo abuso de posición dominante de los que competirán en el mercado. También Defensa del Consumidor debe estar atenta a que los clientes/pacientes no sean perjudicados por prácticas de la oferta que se beneficia de la asimetría informativa.
Es por ello que me quiero detener en el análisis de la Superintendencia de Servicios de Salud como organismo de regulación y control de un mercado ampliado que ahora abarca 20 millones de personas.
¿Qué necesitamos para que una agencia regulatoria no sea capturada por el regulador? En economía cuando se analizan los fallos del Estado muchas veces nos encontramos con la captura del regulador ¿Cuándo se produce esta situación? Cuando una agencia regulatoria, creada para defender el interés general, actúa en favor de ciertos intereses políticos o grupos de interés del sector sobre el cual está encargada de regular.
Este concepto fue acuñado por el Nobel de Economía, George Stigler en los años 70 y es aplicable a las entidades estatales susceptibles de ser influenciadas por el poder de las empresas u organizaciones en las que se delegó la administración de los servicios, que son responsabilidad obligatoria del Estado.
En el caso de la Superintendencia de Servicios de Salud estamos ante un caso de captura del regulador histórico. Dado que los sindicatos que conducen las obras sociales son quienes han participado en la designación de los reguladores con escasa excepciones.
Siguiendo a Lasheras, M. A. (1) donde nos dice que los fallos en la regulación eficiente de los servicios públicos podrían conducir a la economía a una peor situación que la inicial si es que no se cuenta con un marco regulatorio adecuado.
Recordemos que los precios son las señales en la economía que indican a los agentes hacia donde deben moverse, así cuando el gobierno interviene a través del ente regulador, puede crear incentivos en actividades que no son eficientes, y dichos incentivos son reflejados por la regulación en los precios.
Han pasado ya 28 años de la creación de la Superintendencia como agencia reguladora, entiendo que ya estamos en condiciones de evaluar si se han tenido en cuenta varias características deseables que debe cumplir esta organización para poder llevar a cabo con éxito sus propósitos y poder aprender.
La primera tiene que ver con la claridad de los objetivos y de la consistencia con los objetivos globales de la política. Para esto es necesario contar con recursos humanos calificados y con sistemas de incentivos acordes con las funciones desempeñadas. Igualmente es claro que se requiere infraestructura, recursos financieros y sistemas modernos de administración que permitan una operación ágil y oportuna.
La segunda característica con la necesidad de consolidar una serie de mecanismos externos de control que se fundamenten en sistemas de información adecuados para conocer las preocupaciones y problemática de los beneficiarios de la seguridad social.
Incrementar la transparencia es fundamental por varios motivos:

A. Si los reguladores no están obligados a trabajar con estándares de transparencia y rendición de cuentas los resultados de la regulación no serán los mejores.
B. Los cambios necesarios para garantizar la transparencia son más fáciles de poner en marcha. (2)

Finalmente, es necesario disponer de mecanismos de apelación a las decisiones de las autoridades reguladoras e instancias que resuelvan los conflictos que se presentan entre éstas y los agentes regulados. Para esto, otorgar independencia se ha convertido en uno de los aspectos más influyentes en el proceso.
Comúnmente se han formulado varias acciones que le garantizan al regulador un grado ideal de independencia, entre ellas, el otorgamiento de facultades exclusivas en determinadas decisiones, la disponibilidad de presupuesto propio, la existencia de estatutos laborales flexibles, el establecimiento de mecanismos especiales de designación, permanencia y remoción de los reguladores, y la imposición de inhabilidades a los reguladores para el desempeño de ciertos cargos.
La Superintendencia tiene un largo camino para recorrer teniendo en cuenta los cambios que se avecinan y la dinámica de la seguridad social que ahora deberá competir con las empresas de medicina prepaga. Si no fue capaz durante todos estos años de sancionar y establecer las reglas de juego con las obras sociales como lo podrá hacer con también contando con la regulación de la medicina prepaga.
Tiene que estar al servicio de los beneficiarios de las obras sociales y de las empresas de medicina prepaga, tiene que estudiar, auditar y monitorear el funcionamiento de los entes, tiene que compensar y equilibrar, pero también debe sancionar e incluso disolver obras sociales y prepagas cuando las mismas incumplan las decisiones. No puede ser un órgano que oculta o edulcora las ineficiencias y corruptelas que se puedan plantear dentro del sector. Esta para hacer cumplir las reglas de juego y esto son las leyes votadas en este caso la 23.660 y su legislación complementaria.
Los conflictos de intereses se plantean únicamente pensando en el ejercicio de los reguladores en las empresas privadas pero no es acaso la pertenencia a una obra social (organizaciones sin fines de lucro) que administra millones de pesos y que a partir de los años noventa están asociadas con las empresas de medicina prepaga elementos claves a ser tenidos en cuenta al momento de seleccionar los recursos humanos que se encargaran de administrar y ejecutar con objetividad esta importante función reguladora.
Reconfigurar la Superintendencia implica cambiar determinadas prácticas históricas de los gobiernos democráticos con los sectores sindicales y evitar que el privado sea ahora quien domine la SSSalud. Una Superintendencia con un perfil técnico que debe velar por los intereses de los beneficiarios a quienes debe proteger de los abusos que surgen de la amplia asimetría informativa entre prestadores y aseguradores respecto del afiliado.

Referencias:

1.- Lasheras, M. A. “La regulación económica de los servicios públicos”, (1999) Barcelona: Editorial Ariel.
2.- Galetovic y Sanhueza (2002).