Julio A. Roca, como impulsor del modelo de Estado de la “Generación del 80”, dio origen en la órbita del Ministerio del Interior, a dos Departamentos Nacionales: el de Higiene (DNH) y el de Trabajo (DNT). Por parte del Estado, se establecían los mecanismos de vigilancia y salubridad de la higiene urbana, a la vez que se orientaban las condiciones laborales y los servicios de asistencia de los trabajadores. Estos dos componentes de la protección social -uno de orden sanitario y otro de orden laboral- coexistieron hasta ahora.
Al llegar el Siglo XXI, ambos organismos se habían desarrollado como Ministerio de Salud, Ambiente y Acción Social y de Trabajo y Seguridad Social, respectivamente. Sin embargo, desde el ángulo económico, la vertiente de los riesgos del trabajo mantuvo una evolución diferenciada.
Desde 1915 el socialista Alfredo Palacios, mediante la Ley 9.688, logró imponer la exclusiva responsabilidad patronal de los accidentes de trabajo y las enfermedades profesionales, y se mantuvo este criterio a lo largo del Siglo XX. En 2017, al sancionarse la Ley 27.348, se confirmó la obligatoriedad de las Aseguradoras de Riesgos del Trabajo (ART), que tienen un régimen diferenciado.
La vigilancia y ordenamiento instrumentados desde el DNT ampararon el dinamismo de las organizaciones sindicales y mutuales, que se incrementaban al compás de la ola inmigratoria desde fines del Siglo XIX, impulsadas en general por militantes de izquierda.
Durante las primeras décadas del Siglo XX, diversos grupos sindicales se formaron, dividieron y reagruparon por diferencias ideo- lógicas y organizativas, conformando una sucesión de centrales obreras con siglas y componentes variados (FOA, UGT, CORA, FORA), y finalmente CGT. Naturalmente predominó en este período, una conformidad operativa y conceptual con los funcionarios del DNT, donde también prevalecían enfoques socialistas y social-demócratas.
En particular, un funcionario destacado, Augusto Bunge, aportó una visión favorable a este desarrollo popular, como parte de reformas laborales en defensa del bienestar obrero. Las mutuales de inmigrantes tuvieron un especial respaldo desde esa posición, pese a la resistencia de organizaciones alentadas por la Iglesia, que reaccionaba alarmada por el avance de la izquierda.
Pero en la base de estas controversias se iba consolidando la conciencia del poder de las entidades corporativas en la incipiente revolución industrial. Asociaciones civiles, sindicatos, mutuales, cámaras empresarias, fundaciones, planes de salud, congregaciones, asociaciones comerciales, -con distintos niveles de formalidad (federaciones, personería jurídica y/o gremial)- ocupaban el espacio de las organizaciones intermedias, representando diversos puntos de vista reivindicativos de la sociedad civil.
En la década del 30 había quedado constituida la CGT y las corrientes de pensamiento en el campo laboral, evolucionaban hacia vertientes del nacionalismo católico, reproduciendo tendencias similares en Italia y España. En el DNT predominó el liderazgo de José Figuerola, un funcionario formado en el naciente nacional-socialismo de Italia. Procuraba gestionar relaciones armónicas entre capital y trabajo, mediante el arbitraje del Estado, con el fin de evitar que se judicializaran los conflictos.
Este panorama encontró Perón en 1943 en la Secretaría de Trabajo y Previsión (STyP): las organizaciones mutuales se habían reagrupado paulatinamente por rama de la producción durante las décadas anteriores, de modo que naturalmente les asistía el derecho de continuar administrando la asistencia social de sus adherentes.
Cuando se creó la Dirección Nacional de Salud Pública y Asistencia Social en 1943, se hizo cargo de las funciones asistenciales y benéficas, derivadas por el DNH. Pero un año después se dispuso que volvieran a ser gestionadas por la Dirección de Subsidios y Registro Nacional de Asistencia Social de la STyP. Prevalecía la idea de que los problemas de atención médica debían ser resueltos por la sociedad civil, ya sea por los propios trabajadores, mediante iniciativas de socorros mutuos, o por organizaciones confesionales, administran- do servicios caritativos subsidiados por el Estado.
Desde la STyP, facultada como autoridad de aplicación del Decreto-Ley 23.852/45, se tipificaron las asociaciones profesionales y se institucionalizaron los convenios colectivos de trabajo, que llegarían en 1953, con la sanción de la Ley 14.250.
La instancia siguiente de consolidación corporativa, se dio entre 1969 y 1972, entre el Gobierno militar y la CGT: a) se sancionó la Ley 18.610, de obligatoriedad de afiliación a obras sociales por rama de la producción, administradas por el respectivo sindicato, para trabajadores en relación de dependencia, mediante aportes de empleados y empleadores; b) se creó el Instituto Nacional de Servicios Sociales para Jubilados y Pensionados (luego “PAMI”), por la Ley 19.032, con lo que se aliviaba a las obras sociales de la cobertura de la clase pasiva, y c) se sancionó la Ley 19.710, que estableció un marco de concertación de los contratos entre beneficiarios y prestadores, tipificando los interlocutores corporativos de cada parte.
Así negociaron, el INOS por el Estado, la CGT por los beneficiarios, y las organizaciones “terciarias” (entonces CoMRA, ConfeCliSa, CORA, CUBRA y CoFA) por los prestadores. La evo- lución posterior, durante 5 décadas, fue modificando la denominación y el alcance de los interlocutores: nuevas leyes de Seguridad Social, fragmentación gremial de los prestadores, libertad de elección de obra social, derivación de afiliados a planes de Medicina Prepaga -con un notable crecimiento de este sector-y empresas sindicales semiprivadas.
El terreno jurídico de esas entidades tendió a diversificarse y perdieron nitidez los derechos que reivindicaban -a veces no legítimos-, porque en los circuitos de sustentación se intercalaban acreedores adicionales.
El Gobierno procura ahora depurar la operatoria del sistema, eliminando costos recaudatorios en el vínculo asegurador-asegurado. Pero a lo largo de esta historia se afianzaron sucesivos reglamentos corporativos, que fueron estructurando el desempeño de la sociedad en regímenes de protección, a través de organizaciones de diferentes naturalezas.
El constitucionalista Juan Vicente Sola (1) atribuye a las regulaciones corporativas, un importante obstáculo para la innovación, la competencia y el crecimiento económico. La desarticulación de este magma asociativo, que a la vez que protege, contribuye a “maniatar” a la población, requerirá gran habilidad y prudencia legislativa, para alcanzar una depuración no beligerante.

Referencia:
1. Sola, Juan V.: ¿Puede Argentina dejar atrás el corporativismo? Clarín, 5-mayo-2025: 19.