En mi nota anterior titulada “La desregulación de la regulación”, expuse los profundos cambios normativos que atraviesa el sistema de salud argentino, en particular a partir del DNU 70/2023 y sus normas complementarias. Hoy, ese proceso continúa y se profundiza con la reciente publicación del Decreto 379/2025, que crea el Procedimiento de Mediación Prejudicial en Materia de Salud (PROMESA), y la controvertida Resolución 951/2025 de la Superintendencia de Servicios de Salud. Ambas normas, más que un análisis individual, merecen una reflexión sobre lo que entiendo es el rumbo que se busca darle a la Seguridad Social en nuestro país.
PROMESA aparece como una herramienta formalmente loable, orientada a descongestionar la justicia y brindar una instancia previa de solución de conflictos en materia de salud. Sin embargo, cabe aclarar que no es una novedad: es un proyecto que lleva más de quince años en la gatera de la Superintendencia, sin lograr avanzar ni ser implementado de forma efectiva. Su repentina resurrección, en este contexto de sobrerregulación, despierta algunas dudas más que esperanzas.
El Decreto emitido por el Ejecutivo Nacional deberá ser evaluado por su finalidad última -que es monitorear si efectivamente esta norma logra resolver el problema real de acceso a la cobertura de salud de forma ágil-, ya que quien interpone un amparo en materia de salud no lo hace por voluntad litigiosa, sino como último recurso para acceder a un tratamiento urgente.
Imaginar que esas personas -que muchas veces enfrentan situaciones críticas de salud, falta de cobertura o medicamentos oncológicos denegados- optarán por un procedimiento que puede dilatar los plazos es desconocer la urgencia que atraviesa el acceso a la salud en la Argentina. Por eso, según mi criterio, PROMESA nace como una acción bienintencionada pero ineficaz.
No se comprende por qué dicho procedimiento no es obligatorio en la vía ordinaria, como sí lo es, por ejemplo, en la instancia previa en el fuero civil o laboral, donde la mediación prejudicial ha demostrado buenos resultados. Esta falta de obligatoriedad le resta fuerza como política pública de acceso efectivo a mecanismos alternativos de resolución de conflictos.
La acción de amparo en materia de salud no responde a litigios comunes: es un remedio urgente ante la omisión o denegación de una cobertura médica que suele ser vital, inmediata e impostergable. Pensar que el afiliado con una necesidad de medicación oncológica, una cirugía compleja o una internación domiciliaria urgente esperará los plazos y formalidades de una mediación burocrática es desconocer el carácter tutelar, urgente y preventivo del amparo en salud.
Además, PROMESA no crea un sistema jurisdiccional ni arbitral. No hay autoridad decisora ni ejecución forzosa. La experiencia demuestra que, en contextos de asimetría -como el de un afiliado frente a una prepaga o una obra social-, el procedimiento pierde efectividad si no va acompañado de una autoridad con potestades resolutivas reales.
Entiendo que se ha dictado una norma sin que se hayan articulado las mínimas medidas previas necesarias, como ser contar con una estructura para contener las demandas de los procesos que se inicien.
Finalmente, desde una perspectiva más política que técnica, la medida resulta llamativa, ya que no parece alinearse con las políticas nacionales orientadas a la desburocratización y a reducir la intervención estatal en los procesos administrativos.
Por otro lado, la Superintendencia de Servicios de Salud dictó la Resolución 951/2025, que aprobó un nuevo Procedimiento General para la tramitación de denuncias, faltas formales y aplicación de sanciones a las Obras Sociales y Entidades de Medicina Prepaga.
La principal objeción que encuentro a la controvertida norma es que vulnera garantías básicas del procedimiento administrativo, como la defensa en juicio, la presunción de inocencia introduce requisitos y modificaciones procedimentales que ya se encontraban regulados y resueltos por normas de jerarquía superior, lo que podría generar conflictos de aplicación y eventuales cuestionamientos judiciales por superposición o contradicción.
En lugar de armonizar el sistema, lo enreda aún más. Así, no solo genera inseguridad jurídica, sino que deja abierta la puerta a posibles impugnaciones judiciales por afectar principios básicos de legalidad y jerarquía normativa. La reiteración normativa no fortalece el sistema: lo entorpece.
La resolución introduce exigencias que ya están reguladas por normas de mayor jerarquía, como la Ley 23.660 y el Decreto 576/93. Al hacerlo, no solo genera redundancia regulatoria, sino que colisiona con principios básicos del ordenamiento jurídico, como el de legalidad, jerarquía normativa y razonabilidad sancionatoria.
El resultado es doblemente perjudicial. Por un lado, genera confusión operativa en los entes regulados, que deben cumplir con normativas superpuestas, a veces contradictorias. Por otro lado, expone al acto administrativo a dictarse a eventuales impugnaciones judiciales, por violar el principio de reserva legal en materia sancionatoria y por invadir competencias regladas por normas superiores.
Lo más preocupante -y esto es algo que vengo señalando a lo largo de estas notas- es la consolidación de una tendencia creciente al rigorismo en el control, particularmente direccionado hacia las obras sociales, sin que se explicite con claridad cuál es el propósito final de dicha política.
Hasta el momento, y en lo sustancial, no puede afirmarse que este endurecimiento regulatorio haya redundado en una mejora tangible de los estándares del sistema de salud, ni en una mayor calidad de atención, ni en una reducción de los tiempos de respuesta o de espera para los usuarios.
En una lectura más amplia, las medidas adoptadas por la cartera sanitaria parecen responder más a una lógica punitiva que a una estrategia integral de fortalecimiento del sistema.
Por otra parte, el Decreto 2710/2012 de estructura organizativa de la Superintendencia de Servicios de Salud, establece como objetivo principal “regular y supervisar los Servicios de Salud, con el objeto de asegurar el cumplimiento de las políticas del área para la promoción, preservación y recuperación de la salud de la población, afianzando el equilibrio entre usuarios, prestadores y financiadores, en condiciones de libre competencia, transparencia, eficiencia económica y equidad social”.
Bajo esa luz, no parece que la Resolución 951 vaya en ese sentido, ya que parece posicionarse en un lugar de salvaguardar los derechos de los beneficiarios por encima de los de los financiadores, lo cual va en contra de la equidad y el equilibrio del sistema.
En este escenario, la intensificación del régimen de sanciones, multas y exigencias documentales por parte del organismo de control afecta de manera directa la sustentabilidad del subsistema solidario.
Las obras sociales vienen realizando enormes esfuerzos por adaptarse a las nuevas exigencias normativas, pero no pueden sostener un modelo regulatorio que desconoce su realidad económica y su rol histórico en la cobertura de salud de millones de argentinos. Prueba de ello resulta ser la gran cantidad de obras sociales intervenidas o que han tenido que presentar un plan de contingencia por encontrarse bajo procedimiento de crisis.
Me permito realizar un breve análisis respecto de lo que considero un error conceptual en la evolución normativa reciente, consistente en la tendencia a equiparar a las obras sociales con las entidades de medicina prepaga, pese a que se trata de figuras con naturaleza jurídica y principios rectores claramente diferenciados.
Mientras las obras sociales se sustentan en un modelo solidario, basado en la redistribución colectiva de los recursos del sistema de seguridad social, las empresas de medicina prepaga encuentran su fundamento en criterios de equilibrio económico-financiero, regidos por la lógica del mercado y la prestación a título oneroso.
A diferencia de las EMP, que persiguen el equilibrio económico-financiero como finalidad primaria -y que pueden fijar, en caso de beneficiarios voluntarios o adherentes, libremente precios, segmentar planes y condicionar afiliaciones-, las obras sociales deben garantizar cobertura universal, sin discriminar patologías ni ingresos, y con recursos que dependen de una economía laboral empobrecida. Ese diferencial estructural no es reconocido por las nuevas normas.
Por el contrario, la proliferación de sanciones pecuniarias, exigencias de documentación digitalizada, reempadronamientos y fiscalizaciones sucesivas acentúan la carga administrativa y económica de las entidades más vulnerables del sistema: las que sostienen al sistema solidario de salud.
Retomando la idea, la tendencia que se consolida es la de un exceso de control y formalismo sancionatorio hacia las obras sociales, entidades cuya base de sustentación económica son los aportes y contribuciones sobre salarios, en un contexto de salarios reales deprimidos, inflación médica descontrolada y fuerte presión prestacional.
El mensaje que transmite el organismo de control es claro: no importa la función social, sino el cumplimiento ciego de la norma, incluso cuando esa norma se superpone, contradice o se actualiza sin razonabilidad operativa. La lógica punitiva reemplaza al acompañamiento técnico, y el resultado es previsible: menor capacidad de respuesta, judicialización creciente y mayor riesgo de desfinanciamiento.
Si se insiste en este camino, lo que nos espera no es una mejor cobertura, sino una progresiva pérdida de capacidad prestacional, una mayor judicialización de conflictos y, en definitiva, una fragmentación aún mayor del sistema de salud.
Porque cuando las normativas se multiplican, pero no resuelven; cuando las promesas no se corresponden con los contextos reales; cuando el control se ejerce sin contemplar la equidad entre actores desiguales; entonces no estamos ante una política sanitaria integral, sino ante una construcción normativa que amenaza con desplomar uno de los pilares más sensibles del Estado de bienestar: el acceso justo y oportuno a la salud.
Si el objetivo es garantizar el acceso efectivo a la salud, debe reverse este enfoque. La regulación sanitaria debe ser técnicamente coherente, proporcional y sensible a la diversidad de agentes que componen el sistema.
No se trata de flexibilizar controles sin más, sino de recuperar una lógica de acompañamiento institucional y de gestión eficiente, que contemple las particularidades de cada subsistema y que permita sostener -y no hundir- al único pilar que ha garantizado históricamente cobertura a millones de trabajadores: el sistema de obras sociales.

 

(*) Exgerente Operativo de Subsidios por Reintegros de la Superintendencia de Servicios de Salud.