Mucho se ha hablado y escrito hasta ahora sobre el impacto que tuvo sobre el régimen de Obras Sociales (OS) y Entidades de Medicina Prepaga (EMP) la entrada en vigor del Decreto de Necesidad y Urgencia (DNU) 70/2023, y sus reglamentaciones operadas mediante la sanción de los Decretos 170/2024,171 /2024, 232/2024, 600/2024 (también DNU), complementadas por las Res. de la Superintendencia de Servicios de Salud (SSSalud) 232/2024, 3284/2024 y la Resolución N° 1/2025. (1)
Hasta el dictado del DNU 70/2023, las Obras Sociales gozaban de un régimen propio establecido por la Ley 23.660 mientras que el marco regulatorio de las Entidades de Medicina Prepaga se encontraba previsto en la Ley 26.682.
El DNU 70/2023 ha roto con dicha distinción, incorporando a todas las entidades comprendidas en el Artículo 1 de la Ley 26.682 al ámbito de aplicación de la Ley 23.660 y modificando la Ley 23.661 de Sistema Nacional de Seguro de Salud, el cual ahora incluye como agentes del seguro a las EMP. (2)
Si bien la Ley 26.682 continua vigente, las empresas de medicina prepaga que comercializan planes financiados en partes con recursos de la seguridad social se encuentran ahora también sujetas a los derechos y obligaciones impuestos por Ley 23.660 y 23.661.
El foco del análisis de la doctrina a los cambios introducidos por dichos decretos y resoluciones administrativas estuvo puesto, en un principio, en la libertad de elección de los usuarios para derivar directamente los aportes y contribuciones a una OS o una EMP, más tarde en las obligaciones que debían asumir las EMP para ser elegibles a fin de recibir dichos fondos, y finalmente, luego del dictado de la Res.1/2025 de la Unidad jefe de Gabinete de Asesores del Ministerio de Salud (que transfirió compulsivamente los aportes y contribuciones de los afiliados que los derivaban a través de una OS a una EMP de manera directa a estas últimas), se centró en las consecuencias del fin de la intermediación tanto para los usuarios como para las obras sociales denominadas por el gobierno como “sellos de goma”. (3)

El presente tiene por objeto analizar un aspecto aun no abordado y que puede ser de alguna controversia en el futuro cercano: Las facultades que el DNU 70/2023 le ha conferido a las EMP inscriptas en el RNAS para fiscalizar el pago de los aportes y contribuciones de ley y promover acciones de cobro ejecutivo en los términos de los Art. 21 y 24 de la Ley 23.660. Asimismo, se intentará fundamentar por qué dicha potestad debe ser efectivamente ejercida, atento lo establecido por el Art.10 de la Ley 23.660 a la cual ahora estas entidades se encuentran sujetas.

Las modificaciones efectuadas por el Decreto 70/23.
Facultades para inspeccionar y de cobro

Más allá de la ya mencionada incorporación de las EMP al Art.1 de la Ley 23.660 a través del Inciso i), el mega DNU se ocupó también de modificar los Arts. 21 y 24 de la Ley 23.660 que referían exclusivamente a las Obras Sociales.
Cabe recordar que en su texto original el Artículo 24 establecía “Para la fiscalización y verificación de las obligaciones emergentes de la presente ley por parte de los responsables y obligados, los funcionarios e inspectores de la Dirección Nacional de Obras Sociales y de las obras sociales tendrán, en lo pertinente, las facultades y atribuciones que la ley asigna a los de la Dirección Nacional de Recaudación Previsional...”.
A través del Art. 286, el Decreto 70/23 amplía los sujetos facultados, incorporando a la SSSalud y las palabras “las entidades” entre las cuales quedarían ahora comprendidas tanto las obras sociales como aquellas personas jurídicas comprendidas en el Artículo 1° de la Ley N° 26.682:
Dice el nuevo texto: “Para la fiscalización y verificación de las obligaciones emergentes de la presente ley por parte de los responsables y obligados, los funcionarios e inspectores de la Superintendencia de Servicios de Salud (SSSalud) y de las entidades tendrán, en lo pertinente, las facultades y atribuciones que la ley asigna a los de la Dirección Nacional de Recaudación Previsional. Las actas de inspección labradas por los funcionarios e inspectores mencionados en el párrafo anterior hacen presumir, a todos los efectos legales, la veracidad de su contenido”.
Por otra parte, y respecto a la vía procesal para el cobro, el Art. 288 del DNU modifica el texto original del Art. 24 de la Ley 23.660, ampliando los sujetos que pueden utilizar la vía de apremio y que se encuentran facultados a emitir certificados de deuda a tales efectos. Así, en el viejo texto solo se contemplaba el reclamo por vía de apremio para los aportes y contribuciones adeudados a las obras sociales, y como títulos ejecutivos. a los certificados expedidos por estas.
La nueva redacción, en cambio, establece: “Art. 24. El cobro judicial de los aportes, contribuciones, recargos, intereses y actualizaciones adeudados a las entidades, y de las multas establecidas en la presente ley se hará por la vía de apremio prevista en el Código Procesal Civil y Comercial de la Nación, sirviendo de suficiente título ejecutivo el certificado de deuda expedido por las entidades o los funcionarios en que aquéllas hubieran delegado esa facultad”.
Por lo tanto, analizando las modificaciones e incorporaciones introducidas por el mega Decreto a la Ley 23.660 y 23.661, queda claro que la intención del DNU no se ha limitado a convertir a las EMP en meras receptoras directas de aportes y contribuciones, sino que además las ha dotado de las mismas facultades de inspección y cobro que mantienen las Obras Sociales para el cobro de dichos recursos.

¿Las EMP deben ejercer las facultades de cobro de aportes y contribuciones?

Como dijimos ut supra, el DNU 70/23 habilitó a las prepagas para incorporarse al sistema de obras sociales en una categoría llamada “Inciso i”, permitiéndole recibir aportes y contribuciones sin necesidad de hacerlo a través de una obra social.
Para ello, conforme el Art. 6° de la Ley 23.660 (con la modificación introducida por el DNU 70/2023), las EMP que querían ser elegibles para recibir directamente aportes y contribuciones debían inscribirse en el registro creado por la Superintendencia de Servicios de Salud y bajo las condiciones dispuestas por la ley del Sistema Nacional del Seguro de Salud y su decreto reglamentario.
En ese momento la inscripción era opcional, facultad ratificada por el Gobierno al dictar el Decreto 171/2024 que reglamentó esa opción. Se modificaron además numerosos artículos de los Anexos I y II del Decreto 579/1993, reglamentario de las leyes 23.660 y 23.661. Entre los aspectos técnicos de la nueva regulación, se estableció que “los sujetos comprendidos en el artículo 1º de la Ley N° 26.682 (Empresas de Medicina Prepaga) que pretendan ser elegibles para el ejercicio del derecho de la libre elección del Agente del Seguro de Salud previsto en el Decreto N° 504/98, deberán inscribirse en el Registro previsto en el artículo 6° de la Ley N° 23.660”.
Posteriormente, las condiciones de inscripción en el registro fueron fijadas por la Superintendencia de Servicios de Salud mediante la Re- solución 232/2024-SSSalud, publicada el 4 de marzo de 2024. Norma que, a su vez, modificó la denominación del Registro de entidades de la Ley 23.660, que hasta ese momento se llamaba Registro Nacional de Obras Sociales y pasó a ser denominado Registro Nacional de Agentes del Seguro.
Más tarde, concretamente en octubre de 2024, el gobierno decidió avanzar aún más con relación a la inscripción de las EMP y a través de la Superintendencia de Servicios de Salud dictó la Resolución N° 3284/2024. Este acto administrativo de alcance general estableció plazo hasta el 1º de diciembre de 2024 para que todas las entidades comprendidas en el Artículo 1º de la Ley N° 26.682 que ofrezcan planes de salud financiados, total o parcialmente, con fondos provenientes de la seguridad social, cumplan con la inscripción en el Registro Nacional de Agentes del Seguro (R.N.A.S.), disponiendo además que el incumplimiento de la inscripción en cuestión impediría la comercialización de dichos planes. (4)
Finalmente, el 30 de enero de 2025 la Unidad Jefe de Gabinete de Ministros de Ministerio de Salud, a través de su titular, dictó la Resolución 01/2025, la cual dispuso la derivación directa de los aportes y contribuciones de los trabajadores bajo relación de dependencia, del Régimen Especial de Seguridad Social para Empleados del Servicio Doméstico, y las cotizaciones de los beneficiarios adheridos al Régimen Simplificado de Pequeños Contribuyentes, a la entidad contratada oportunamente por el beneficiario a través del procedimiento de derivación de aportes, pudiendo recibir estas derivaciones aquellas entidades que se encuentren debidamente inscriptas en el Registro Nacional de Agentes del Seguro (R.N.A.S.), con encuadre en el Inciso i) del Artículo 1° de la Ley N° 23.660, así como las que hayan participado oportunamente de este procedimiento y estuvieran inscriptas en dicho registro. (5)
Conforme el artículo 4° de dicha resolución, los beneficiarios podían manifestar su decisión de continuar afiliados a su Obra Social actual, en caso de que no deseen que sus aportes y contribuciones o cotizaciones sean derivados a la entidad contratada oportunamente dentro del plazo de SESENTA (60) días corridos desde la entrada en vigencia de esa norma. (6)
Es decir que, a partir del mes de enero de 2025, las empresas de medicina prepaga que comercializan planes financiados parcialmente con aportes y contribuciones han comenzado a recibir dichos recursos en forma directa, sin que exista previa aportación y consecuente transferencia de aportes y contribuciones desde una obra social.
No existen dudas para nosotros por lo ya explicado, que dichas EMP se encuentran sujetas a lo que establece la Ley 23.660 con excepción de aquellos casos en que la misma norma establece la aplicación de lo previsto en la Ley 26.682. Un ejemplo de ello es el Art. 28 de la Ley 23.660, incorporado por el DNU 70/23 el cual establece “Para las entidades comprendidas en el inciso i) del artículo 1° de esta Ley regirá el régimen sancionatorio de la Ley N° 26.682”. Debido a ello, es aplicable a estas entidades lo previsto el Art. 10 de la Ley 23.660, que establece que el carácter de beneficiario otorgado en el Inciso a) del Artículo 8 y en los Incisos a) y b) del Artículo 9 subsistirá mientras se mantenga el contrato de trabajo o la relación de empleo público y el trabajador o empleado reciba remuneración del empleador ...”. (7)
Otro ejemplo de la excepción de la aplicación de la Ley 26.682 se encuentra en las modificaciones introducida por el DNU 600/2024 al Artículo 3, del Anexo I del Decreto 576/93 (reglamentario de las leyes 23.660 y 23.661) ya que establece en su segundo párrafo que “Las entidades inscriptas comprendidas en el Inciso i) del Artículo 1° de la Ley N° 23.660 podrán solicitar el pago de una cuota y tomar a cuenta los aportes y contribuciones obligatorios para ofrecer a sus beneficiarios planes superadores. En estos casos, será de aplicación la Ley N° 26.682, en particular los Artículos 9°, 10 y 12 de dicha norma…”. También, en el mismo DNU 600/2024 existe una relevante modificación al Artículo 1, del Anexo II del decreto 576/93 en cuanto establece diferencias notorias de tratamiento de afiliados por parte de una obra social con relación a una empresa de medicina prepaga: “Artículo 1°.- Los agentes del seguro no podrán:

a) Supeditar la afiliación al cumplimiento de ningún requisito no previsto en la ley o en sus reglamentaciones.

b) Efectuar discriminación alguna para acceder a la cobertura básica obligatoria.

c) Realizar examen psico-físico o equivalente, cualquiera sea su naturaleza, como requisito para la admisión.

d) Establecer períodos de carencia, salvo con relación a lo previsto en el Inciso c) del Artículo 5° de la Ley N° 23.661.

e) Decidir unilateralmente sin causa la baja del afiliado.

Los supuestos previstos en los Incisos a), b), c) y d) no son aplicables para los Agentes del Seguro de Salud comprendidos en el Inciso i) del Artículo 1° de la Ley N° 23.660 que ofrezcan sus servicios en el Sistema de Salud dentro del marco de la Ley N° 26.682. En virtud de ello, para los referidos Agentes se aplicarán los Artículos 9,10 y 12 de la última de las leyes citadas”.
La contradicción se hace más evidente si nos remitimos nuevamente al Decreto de Necesidad y Urgencia N° 70/2023, específicamente al Artículo 268 de esa norma, en cuanto incorpora a la Ley 26.682 como Artículo 30 bis el siguiente: Artículo 30 bis.- Las disposiciones de esta ley son aplicables únicamente a los asociados voluntarios cuyo vínculo con el asegurador esté fuera del marco de la Ley N° 23.660".
Más entendemos que cualquiera sea la interpretación que se le otorgue, tanto administrativamente como en el ámbito judicial, ello no empece a la facultad que atribuimos en cabeza de las empresas de medicina prepaga para ser sujeto activo de las acciones para el cobro de los aportes y contribuciones de los periodos caídos.

Deberes y facultades de cobro.
Requisitos administrativos, competencia y tasa de justicia

Respecto a los requisitos administrativos exigidos a las Obras Sociales por parte de la autoridad de aplicación para el ejercicio de las facultades previstas en los Art. 21 y 24 de la Ley 23.660, los mismos deberían ser de sencillo cumplimiento para las EMP y no hay razones para exigir otros distintos de los que deben cumplir aquellas. En efecto, a las obras sociales que ejercen este derecho se las obliga a informar si cuenta inspectores dependientes o propios, llevar un libro de certificados de deuda y el registro contable de los juicios iniciados, individualizando los juzgados donde están radicadas dichas causas, montos y su estado.
Siendo originalmente facultades delegadas de AFIP (hoy ARCA), también deben informarse a esta entidad los juicios iniciados y/o contestar sus requerimientos. (8)
La justicia competente para los juicios iniciados por los ahora agentes del seguro de salud estaría dada en C.A.B.A por la Ley 24.655 quien en su Art. 2 establece que dichos Juzgados son competentes en: “... f) Las causas actualmente asignadas a la Justicia Nacional de Primera Instancia del Trabajo por el Artículo 24 de la Ley Nº 23.660.” En el resto del país, el Art. 24 de la Ley 23.660 establece que corresponderá la competencia federal a los procesos judiciales iniciados por esas entidades.
Finalmente, y respecto a la tasa de justicia, cabe recordar que a través del Artículo 295, el DNU 70/2023 sustituyó el Art. 2 de la Ley 23.661 por el siguiente: “Se consideran agentes del seguro a las obras sociales nacionales, cualquiera sea su naturaleza o denominación, las obras sociales de otras jurisdicciones, las entidades incorporadas al inciso i) del Artículo 1° de la Ley N° 23.660 y demás entidades que adhieran al sistema que se constituye, las que deberán adecuar sus prestaciones de salud a las normas que se dicten y se regirán por lo establecido en la presente ley, su reglamentación y la ley de Obras Sociales, en lo pertinente”. Por lo tanto, las EMP en tanto agentes del seguro de salud debieran estar exentas del pago de la tasa judicial en la justicia federal tal como se encuentran las Obras Sociales.
Con relación a las cuestiones procesales de la vía del apremio, en- tendemos que se aplican los mismos principios expuestos ut supra, es decir, tanto los procedimientos fijados para la fiscalización de los aportes y contribuciones, la confección de las actas, su impugnación y la emisión de los certificados de deuda.
Es dable señalar que, normativamente, son resoluciones de vieja data (algunas de ellas del entonces Instituto Nacional de Obras Sociales -INOS-, que fue absorbido por la creación de la Superintendencia de Servicios de Salud mediante el Decreto 1615/96) (9), incluyendo también en esa calificación a las vinculadas al procedimiento impugnatorio de las actas. Las nuevas resoluciones y decretos analizados en este trabajo no han avanzado sobre este aspecto procedimental, lo que nos lleva a sugerir que es una buena oportunidad para actualizar la normativa en esa materia. Sin embargo, la ausencia de tales previsiones normativas no impide a las EMP, en tanto Agentes del Seguro de Salud, a plantear -con los decretos y resoluciones vigentes- el cobro de los aportes y contribuciones por la vía de apremio.
Concluyendo, no caben dudas entonces que con la modificación del Art. 1, 23 y 24 de la Ley 23.660, la sustitución del Art. 2 de la Ley 23.661 y las normas complementarias analizadas en este trabajo, las empresas de medicina prepaga inscriptas en el RNAS y comercializadoras de planes financiados en todo o en parte con aportes y contribuciones pueden y deben ejercitar el mecanismo de cobro ejecutivo de tales importes, previsto en la Ley 23.660.

Bibliografía:

1) Esta última fue dictada por el titular de la Unidad jefe de Gabinete de Asesores del Ministerio de Salud.
2) Abordaremos más adelante las condiciones para incorporarse como agentes del seguro, ya que la sucesión de normas ha permitido (voluntario) la inscripción, pero luego la ha transformado en imperativa en tanto perciba aportes y contribuciones.
3) Al momento de escribir este artículo se han promovido diecisiete (17) acciones judiciales por parte de obras sociales con el objetivo de cuestionar la validez de la Resolución N° 1/2025 ya citada.
4) Obsérvese que el Decreto 171/2024 regulaba sobre la voluntad de las empresas de medicina prepaga de inscribirse en el RNAS, mientras que la Resolución N° 3284/2024 de la Superintendencia de Servicios de Salud (norma de rango inferior que no puede contradecir una de rango superior) las conminó a inscribirse.
5) Reiteramos lo manifestado anteriormente, acerca de los cuestionamientos que ha recibido esta norma.
6) En la práctica, la autoridad de aplicación dispuso la transferencia inmediata (en lugar de directa) y donde dice “continuar” en su obra social debió decir “volver” a su obra social.
7) Debiéramos agregar a estos beneficiarios a los pequeños contribuyentes, monotributistas sociales y personal doméstico (ley 24.977), en tanto cumplan con las obligaciones a su cargo.
8) Rigen al respecto las disposiciones del Decreto 507/93, Resolución Conjunta 202/95 del Ministerio de Economía y del Ministerio de Trabajo, normas siguientes y concordantes.
9) Resoluciones 475/90-INOS y 482/90-INOS.