Los sindicatos se han resistido históricamente a ser parte de una política sanitaria única. Si bien luego de muchos años de divorcio entre la Seguridad Social y la Salud Pública hoy conviven legalmente bajo la jurisdicción del Ministerio de Salud, la Seguridad Social vinculada a los sindicatos se mueve con total autonomía e independencia de la autoridad sanitaria.
Los gobiernos democráticos desde 1983 a la fecha han subordinado la problemática y la coordinación de la cobertura de salud de las obras sociales a la discusión sobre salarios y situación laboral de los trabajadores formales. Los beneficiarios de la Seguridad Social son un rara avis que no han tenido a nadie que los defienda de la mala atención, las listas de espera, los problemas de acceso y calidad de los servicios que contratan esas mismas obras sociales donde el afiliado hace el aporte. Recordemos que el representante de los trabajadores es el mismo que administra las obras sociales, salvo que exista un desdoble de personalidad sería muy difícil que uno controle y supervise al otro.
La Superintendencia tuvo el mandato de consolidarse como el ente de regulación y control de los actores del sector, con el objeto de asegurar el cumplimiento de las políticas del área para la promoción, preservación y recuperación de la salud de la población y la efectiva realización del derecho a gozar las prestaciones de salud establecidas en la legislación vigente. En la práctica el control que ejerce es muy débil y en la historia de la Seguridad Social son contados los casos de sanciones o apercibimientos y menos aún cierre de alguna obra social. La Superintendencia actúa como el ente que evita comparaciones, rankings y cualquier acción de premios y castigos. Así como en todos los sistemas hay obras sociales buenas y otras que no deberían estar autorizadas y se comportan como pantallas para negocios más o menos ilegales.
¿Qué es la captura del regulador? En economía cuando se analizan los fallos del estado muchas veces nos encontramos con la captura del regulador con una gran incidencia en el equilibrio de los sistemas. ¿Cuándo se produce esta situación? Cuando una agencia regulatoria, creada para defender el interés general, actúa en favor de ciertos intereses políticos o grupos de interés del sector sobre el cual está encargada de regular.
Este concepto fue acuñado por el Premio Nobel de Economía George Stigler en los años setenta y es aplicable a las entidades estatales susceptibles de ser influenciadas por el poder de las empresas u organizaciones en las que se delegó la administración de los servicios, que son responsabilidad obligatoria del Estado.
En el caso de la Superintendencia de Servicios de Salud estamos ante un caso evidente de captura del regulador. Siguiendo a Lasheras, M. A. (1) “los fallos en la regulación eficiente de los servicios públicos, podría conducir a la economía a una peor situación que la inicial si es que no se cuenta con un marco regulatorio adecuado”. Recordemos que los precios son las señales en la economía que indican a los agentes hacia donde deben moverse, así cuando el gobierno interviene a través del ente regulador, puede crear incentivos en actividades que no son eficientes, y dichos incentivos son reflejados por la regulación en los precios.
En efecto la captura del regulador es cuando las decisiones políticas muchas veces se distancian de sus objetivos, procurando beneficiar a grupos de poder o intereses electorales e inclusive la presencia de corrupción. Esto ha sucedido en la Seguridad Social desde la ley 18.610 que dio origen al INOS (Instituto Nacional de Obras Sociales) una de las sedes del históricas del pacto corporativo entre sindicalistas y prestadores, para convertirse luego durante los años noventa en un reducto estrictamente sindical (ANSSAL) y terminar con el Decreto 1615/96 que creó la Superintendencia de Servicios de Salud como organismo descentralizado de la APN, en jurisdicción del Ministerio de Salud con personalidad jurídica y con un régimen de autarquía administrativa, económica y financiera y en calidad de ente de supervisión, fiscalización, y control de los agentes que integran el sistema nacional del seguro de salud. Las intenciones inmejorables pero la implementación siempre careció del verdadero espíritu de un organismo de control, proteger a los beneficiarios de los abusos de las empresas.
La S.S.SALUD tiene la obligación de controlar el desempeño de obras sociales y empresas que deben “cuidar, mantener y recuperar” la salud de 14 millones de personas (12 millones que aporta n a la Seguridad Social, de los cuales 4 millones transfieren aportes al privado y se suman 2 millones que tienen cobertura voluntaria de prepagas de manera exclusiva). La suma del financiamiento total de los dos subsectores alcanza el 3,06% del PBI (2) que se desagrega: 1,6% PBI (obras sociales nacionales) más 1,46% PBI de gasto en seguros privados por un total de U$ 16.700 millones de dólares, sin contar el gasto de bolsillo por pago directo que pudiera corresponder a este sector con poder adquisitivo mediano y alto.
Han pasado ya 22 años de la creación de la Superintendencia como agencia reguladora, ya estamos en condiciones de evaluar si se han tenido en cuenta varias características deseables que debe cumplir para poder llevar a cabo con éxito sus propósitos.
La primera tiene que ver con la claridad de los objetivos y la consistencia con los objetivos globales de la política. Para esto es necesario contar con recursos humanos calificados y con sistemas de incentivos acordes con las funciones desempeñadas. Igualmente es claro que se requiere infraestructura, recursos financieros y sistemas modernos de administración que permitan una operación ágil y oportuna. En este aspecto hay un verdadero vaciamiento técnico de la S.S.SALUD que alguna vez desarrollo ciertas capacidades.
La segunda característica con la necesidad de consolidar una serie de mecanismos externos de control que se fundamenten en sistemas de información adecuados para conocer las preocupaciones y problemática de los beneficiarios de la seguridad social. Incrementar la transparencia es fundamental por varios motivos: A) Si los reguladores no están obligados a trabajar con estándares de transparencia y rendición de cuentas los resultados de la regulación no serán los mejores. B) Los cambios necesarios para garantizar la transparencia son más fáciles de poner en marcha. (3)
La política sindical ha estado siempre por delante de la política sanitaria y en consecuencia siempre se han escondido debajo de la alfombra las tropelías, desmanejos y abusos de obras sociales y prepagas.
Finalmente, es necesario disponer de mecanismos de apelación a las decisiones de las autoridades reguladoras e instancias que resuelvan los conflictos que se presentan entre éstas y los agentes regulados. Para esto, otorgar independencia se ha convertido en uno de los aspectos más influyentes en el proceso. Comúnmente se han formulado varias acciones que le garantizan al regulador un grado ideal de independencia, entre ellas, el otorgamiento de facultades exclusivas en determinadas decisiones, la disponibilidad de presupuesto propio, la existencia de estatutos laborales flexibles, el establecimiento de mecanismos especiales de designación, permanencia y remoción de los reguladores, y la imposición de inhabilidades a los reguladores para el desempeño de ciertos cargos.
La Superintendencia tiene un largo camino para recorrer teniendo en cuenta el estado de situación actual y las responsabilidades que tiene dado que es la única autoridad de aplicación de la sumatoria de la Seguridad Social más la medicina prepaga. Si no fue capaz durante todos estos años de sancionar y establecer las reglas de juego con las obras sociales como puede hacerlo con la medicina prepaga.
La Superintendencia debería estar al servicio de los beneficiarios de las obras sociales y de las prepagas, tiene que estudiar, auditar y monitorear el funcionamiento de los entes, tiene que compensar y equilibrar, pero también debe sancionar e incluso disolver obras sociales y prepagas cuando las mismas incumplan las decisiones o violen las reglas establecidas jurídicamente. No puede ser un órgano que oculta o edulcora las ineficiencias y corruptelas que se puedan plantear dentro del sector. Esta para hacer cumplir las reglas de juego y esto son las leyes votadas.
Los conflictos de intereses se plantean únicamente pensando en el ejercicio de los reguladores en las empresas privadas pero no es acaso la pertenencia a una obra social (organizaciones sin fines de lucro) que administra millones de pesos y que a partir de los años noventa están asociadas con las empresas de medicina prepaga elemento claves a ser tenidos en cuenta al momento de seleccionar los recursos humanos que se encargaran de administrar y ejecutar con objetividad esta importante función reguladora. Desde los años noventa muchas obras sociales son socias activas de las empresas de medicina prepaga y se realimentan entre sí. El acuerdo de devolución de los 30.000 millones retenidos durante el gobierno anterior es una clara muestra de esta sociedad entre obras sociales y prepagas, ambas son beneficiarias directas o indirectas de los programas que en virtud de este financiamiento se implementan.
Hoy la Superintendencia de Servicios de Salud es un organismo vaciado de contenidos y recursos técnicos, manejado por el Ministerio de Trabajo para intentar disciplinar sindicatos sin considerar estudios o mediciones sobre la gestión, calidad y acceso de las prestaciones por parte de los beneficiarios. La política de corto plazo está por encima de la evidencia real de cómo funciona la seguridad social. La historia se repite como tragedia.
Cambiemos también significa cambiar determinadas prácticas históricas de los gobiernos democráticos con los sectores sindicales y poder superar definitivamente el histórico divorcio entre la salud pública y la seguridad social. No podremos construir una Cobertura Universal con equidad y calidad si persisten esquemas corporativos que no se subordinen a una política de salud para todos los ciudadanos argentinos.


1 Lasheras, M. A. “La regulación económica de los servicios públicos”. (1999) Barcelona: Editorial Ariel
2 El PBI de Argentina (2017) ascendió a 546.000 millones de dólares. www.datosmacro.com
3 Galetovic y Sanhueza (2002).