En estas líneas trataremos de aportar un poco de claridad normativa, algunas precisiones y propuestas al respecto.
El FSR es un componente primordial del Sistema Nacional del Seguro de Salud que ha nacido junto con las obras sociales y el sistema en general, y el objetivo de este trabajo es analizar su evolución en el tiempo, tanto desde el punto de vista de las coberturas que fue incluyendo, como así también de los montos de recaudación. Como elemento financiador del Sistema, resulta sustancial a la hora de equiparar prestaciones médico-asistenciales de un sistema solidario.
No es preciso efectuar un desarrollo histórico de las coberturas otorgadas a través del Fondo desde su creación. Pero sí corresponde señalar que, normativamente, se ha ido complejizando con el tiempo tanto en lo que hace a los pedidos puntuales de los agentes del seguro de salud, como de los destinos que se disponen desde la autoridad de aplicación.
A partir del dictado de las leyes 23.660 y 23.661 (de obras sociales y del seguro nacional de salud, respectivamente) se han explicitado los destinos que le caben normativamente. Así, el artículo 24 de la ley 23.661 dice:
“Los recursos del Fondo Solidario de Redistribución serán destinados por la ANSSAL (actual Superintendencia de Servicios de Salud):
a) Los establecidos en el inciso b) del artículo 21 de la presente ley, para brindar apoyo financiero a las jurisdicciones adheridas, con destino a la incorporación de las personas sin cobertura y carentes de recursos, de conformidad con lo establecido en el artículo 49 inciso b) de la presente ley;
b) Los demás recursos:
  1.- Para atender los gastos administrativos y de funcionamiento de la ANSSAL con un límite de hasta el cinco por ciento (5%) que podrá ser elevado hasta el seis por ciento (6%) por decreto del Poder Ejecutivo, en cada período presupuestario, a propuesta fundada del directorio de la ANSSAL.
  2.- Para su distribución automática entre los agentes en un porcentaje no menor al setenta por ciento (70%), deducidos los recursos correspondientes a los gastos administrativos y de funcionamiento de la ANSSAL, con el fin de subsidiar a aquellos que, por todo concepto, perciban menores ingresos promedio por beneficiario obligado, con el propósito de equiparar niveles de cobertura obligatoria, según la reglamentación que establezca la ANSSAL.
  3.- Para apoyar financieramente a los agentes del seguro, en calidad de préstamos, subvenciones y subsidios, de conformidad con las normas que la ANSSAL dicte al efecto.
  4.- Para la financiación de planes y programas de salud destinados a beneficiarios del seguro.
  5.- Los excedentes del fondo correspondiente a cada ejercicio serán distribuidos entre los agentes del seguro, en proporción a los montos con que hubieran contribuido durante el mismo período, en las condiciones que dicte la ANSSAL y exclusivamente para ser aplicados al presupuesto de prestaciones de salud”.

En el devenir del tiempo y de las distintas gestiones que tuvieron a su cargo la gestión del Organismo, se sucedieron resoluciones destinadas a cumplir con la distribución del Fondo Solidario de Redistribución entre las obras sociales.
Desde su origen, los motivos expuestos en esos actos administrativos de carácter general fueron variando, adaptándose a las distintas circunstancias económicas del país, las facultades de las obras sociales y las necesidades de los beneficiarios del Sistema Nacional del Seguro de Salud. Así, recordemos la resolución nº 518/96-ANSSAL (apoyos financieros para déficit operativo y gastos de funcionamiento), 519/96-ANSSAL (otorgamiento de apoyos financieros para bienes de capital), para mencionar sólo algunos ejemplos.
Como puede verse, los motivos de solicitud de apoyo financiero a cargo del Fondo Solidario de Redistribución variaron a través del tiempo y fueron mutando gradualmente de una suma destinada a una finalidad institucional, a otra destinada a cubrir una patología determinada de beneficiarios de las obras socales.
Las más conocidas han sido la 1/98-APE, la 500/04-APE, 577/98-APE la 1040/98-APE que establecieron programas de cobertura de alta complejidad, reformularon procedimientos y actualizaron la inclusión de determinadas patologías, así como los motivos de los pedidos destinados a coberturas generales.
Durante la crisis de 2001/2002, las normativas que habilitaban a apoyar financieramente a los agentes del seguro de salud en calidad de préstamo, subvención o subsidio fueron derogadas. Las motivaciones explicitadas en los considerandos de la resolución nº 77/2002-APE, fueron las de “que el Sistema Nacional del Seguro de Salud se encuentra sumergido en una crisis económico - financiera como consecuencia de la caída de la recaudación y la situación general del país. Que la situación se ve agravada ya que una gran cantidad de insumos médicos para atender la alta complejidad y las patologías de alto costo y baja incidencia provienen del exterior, habiendo incrementado en moneda de curso legal su valor frente al dólar estadounidense como consecuencia de la devaluación monetaria. Que el Poder Ejecutivo Nacional ha dictado la Emergencia Pública y el país se encuentra indefectiblemente en emergencia sanitaria”.
Es curioso que dicha resolución fue ratificada por el decreto 213/2004, por exigencias del Banco Mundial que -por entonces- todavía tenía gran influencia en las decisiones que se adoptaban en materia de salud en la seguridad social.
Posteriormente, la metodología existente hasta el año 2008 de subsidio -que permitía adelantar el dinero del apoyo financiero, es decir, el FSR financiaba la prestación otorgando el dinero- se pasó a un procedimiento de reintegro, de conformidad con lo previsto por la resolución APE nº 4806/98.
Finalmente, mediante el decreto 1198/12 la Superintendencia de Servicios de Salud “absorbió” las competencias y atribuciones de la Administración de Programas Especiales, que dejó de existir como organismo descentralizado de la Administración Nacional.
Pero además de los importes que se destinan al pago de prestaciones mediante el actual sistema de reintegro, otros montos se utilizan para la llamada “distribución automática”. Desde 1995 a la fecha, uno de los destinos del FSR ha sido la distribución automática entre las obras sociales en función de la cantidad de afiliados de ellas y su nivel salarial. Los decretos 292/95 y 492/95 establecieron un mecanismo de garantía mínima por afiliado titular de pesos treinta ($ 30) el primero, y pesos cuarenta ($ 40) el segundo. Esos importes fueron aumentando con el correr del tiempo.
Este mecanismo estuvo vigente hasta el año 2006, en que el Poder Ejecutivo Nacional dictó el decreto 1901/06 que estableció el SANO (Subsidio Automático Nominativo de Obras Sociales), que en su artículo primero disponía expresamente:
 

La primera definición que surge de este artículo es que la distribución por riesgo no está incluida dentro del presupuesto nacional, como sí lo están los gastos operativos de la Superintendencia de Servicios de Salud y los fondos destinados a las coberturas de la entonces Administración de Programas Especiales.
Seguidamente, el artículo 2 de esa misma norma dispone:

Art. 2º — Sustitúyese el artículo 24, del Anexo II del decreto nº 576/93, que quedará redactado de la siguiente manera:
“ARTICULO 24. — a) Establécese que por aplicación del artículo 24 inciso b) punto 2 de la ley nº 23.661 y sin perjuicio de lo establecido por el artículo 2º de la ley nº 24.465, los beneficiarios del SISTEMA NACIONAL DEL SEGURO DE SALUD, declarados a través del SISTEMA INTEGRADO DE JUBILACIONES Y PENSIONES en el Régimen Nacional de Obras Sociales, tendrán derecho a la Distribución por Ajuste de Riesgo de los recursos del Fondo Solidario de Redistribución en caso que los titulares de afiliación pertenezcan al Cuarenta por Ciento (40%) de titulares de menor contribución por grupo familiar. La nómina de titulares de afiliación será suministrada por la Administración Federal de Ingresos Públicos (AFIP).
b) Los recursos a que se refiere el inciso anterior se distribuirán en base a cada individuo integrante de un grupo familiar encabezado por un titular cotizante al Sistema Nacional de Obras Sociales, de manera tal que los recursos por individuo sean distribuidos respetando en todo momento, la proporcionalidad detallada en la Matriz de Ajuste por Riesgo por Individuo de los beneficiarios de las Obras Sociales que se aprueba por el apartado c) del presente artículo, de manera automática, por cuenta de la SUPERINTENDENCIA DE SERVICIOS DE SALUD, a través del BANCO DE LA NACION ARGENTINA y de acuerdo con la información proporcionada por la ADMINISTRACION FEDERAL DE INGRESOS PUBLICOS.
c) Apruébase la Matriz de Ajuste por Riesgo por Individuo.
 

(...) f) Cuando los aportes y contribuciones correspondientes a cada trabajador titular sean insuficientes para cubrir la Contribución Total Ajustada por Riesgo por Individuo del grupo familiar cuya Matriz se define en el inciso c), el FONDO SOLIDARIO DE REDISTRIBUCION integrará la diferencia en forma automática, a partir de una remuneración básica equivalente a TRES (3) MOPRES. Dicha integración se efectuará de manera automática por cuenta de la SUPERINTENDENCIA DE SERVICIOS DE SALUD a través del BANCO DE LA NACION ARGENTINA con información provista por la ADMINISTRACION FEDERAL DE INGRESOS PUBLICOS (AFIP).
Varias modificaciones han surgido de esta norma, en cuanto a la distribución automática de los recursos del Fondo Solidario de Redistribución:

1.- Como ya dijimos no se trata de una distribución presupuestaria, es decir, no está alcanzado por las limitaciones del Presupuesto de cada año.
2.- Establece el concepto de gasto presunto por banda etárea (sexo y edad).
3.- Limita la distribución a las poblaciones de menores ingresos (“los titulares de afiliación pertenezcan al Cuarenta por Ciento (40%) de titulares de menor contribución por grupo familiar”).
4.- Se liquida sobre la base del padrón de beneficiarios existente en la Superintendencia de Servicios de Salud.
5.- En el supuesto que los recursos del FSR fueran insuficientes, se integrarán los fondos hasta la concurrencia.

El importe establecido por cada grupo etáreo fue modificado a través del tiempo por diferentes normativas, siendo el actualmente vigente el del decreto 488/2011, que en su artículo 3 textualmente dice:

Art. 3º — Actualizarse los valores fijados en el inciso c) del artículo 24 del Anexo II del decreto nº 576/93, los que quedarán determinados de la siguiente manera:
 

Desde ese momento (abril de 2011) a la fecha, no ha sufrido modificaciones en sus valores de asignación.

EL AUMENTO DE LA RECAUDACIÓN Y SU DISTRIBUCIÓN

En el cuadro que sigue, se señala cuál ha sido la recaudación del Fondo Solidario de Redistribución anualmente, desde 2001 a 2011.

Como puede verse de este primer cuadro, el aumento de la recaudación del FSR frente al mantenimiento de los valores por banda etárea, hizo que de distribuirse el sesenta y dos por ciento (62%) para el año 2001, pasara el seis coma siete por ciento (6,7%) para el año 2011.

En el cuadro siguiente, se le incorpora el monto distribuirse el sesenta y dos por ciento (62%)

para el año 2001, pasara el seis coma siete por ciento (6,7%) para el año 2011.
En el cuadro siguiente, se le incorpora el monto

Es fácil concluir de la lectura de los cuadros que anteceden que el aumento de la recaudación no fue acompañado con el incremento de la distribución de los recursos del Fondo Solidario de Redistribución.
Al 31 de diciembre de 2011, la suma sin distribuir en poder del Fondo Solidario de Redistribución ascendía a diez mil cuatrocientos once millones quinientos veintidós mil pesos (10.411.522.000)

CREACIÓN DEL SUMA (SUBSIDIO DE MITIGACIÓN DE ASIMETRÍAS)

A partir del dictado del decreto 1609/2012 de setiembre del año pasado, el Gobierno Nacional ha previsto distribuir el cinco por ciento (5%) de la recaudación total del Sistema (con algún agregado mayor, pero indeterminado), con cargo al Fondo Solidario de Redistribución, a través de un mecanismo de distribución basado en la cantidad de afiliados de cada obra social.
Este dispositivo de distribución de la recaudación del Fondo vuelve -en esencia- a reactivar los conceptos de distribución por obra social y sobre la base de la cantidad de beneficiarios con que cuenta cada agente del seguro de salud. Desde Noviembre en adelante, se han distribuido aproximadamente ciento ochenta millones de pesos ($ 180.000.000) mensuales.
Las intervenciones periodísticas de los funcionarios indican que se pretende alcanzar la suma de dos mil millones de pesos ($ 2.000.000.000) a distribuir con base en ese decreto.

ES NECESARIO UN CAMBIO

Las descripciones efectuadas ameritan pensar en otros mecanismos distributivos del FSR.
La historia de los destinos de tales recursos ha demostrado que han pasado por diferentes mecanismos de distribución sin que -hasta el momento- se haya encontrado el camino correcto.
Por otro lado la generación de excedentes del Fondo Solidario, que no son otra cosa que recursos genuinos de la Seguridad Social, aportes y contribuciones de empleadores y trabajadores destinados a salud sin distribuir, no sólo viola las disposiciones de la ley sino que se transforma en botín de disputas políticas de posiciones que lejos están de tener en cuenta las verdaderas necesidades prestacionales de los beneficiarios de las obras sociales.

Los sistemas de distribución por subsidios o reintegros a prácticas determinadas incluidas en resoluciones que imponen una determinada tramitación han demostrado su ineficiencia. El cuadro siguiente nos muestra el crecimiento histórico de los pedidos formulados por las obras sociales al entonces APE.
Si se mantuviera el ritmo de presentación de expedientes del año 2010 -y todos sabemos que hoy es mucha mayor la demanda por información e inclusión de personas y patologías- debieran recibirse casi 300 expedientes diarios, o dicho en otros términos un expediente por minuto dentro del horario de atención al público.
Los sistemas basados en el expediente “papel” han demostrado su ineficacia, desde que los organismos públicos carecen del personal y sistemas adecuados para procesarlos, lo que transforma las disposiciones reglamentarias en quimeras. La incorporación de prácticas y medicamentos sólo puede considerarse una expresión de deseos con destino contrario al buscado en la norma.
La aparición de mecanismos de distribución como el SUMA generan la esperanza de encontrar procedimientos más ágiles y prácticos para evitar la generación de esos excedentes.
Probablemente la existencia de poblaciones que podemos llamar “vulnerables”, ya sea desde el punto de vista prestacional y económico tales como discapacitados, jubilados, monotributistas, monotributistas sociales, personal doméstico, distribuidos inequitativamente entre los Agentes del Seguro de Salud amerite generar recursos adicionales a los aportes que ellos generan.
Y para eso está el Fondo Solidario de Redistribución.
Si la distribución dispuesta a través del SUMA alcanza al cinco por ciento (5%) de la recaudación del Sistema en su conjunto -reiterando que puede tratarse de un poco más- podría utilizarse otros porcentajes para otras finalidades, como por ejemplo aumentar los montos de la distribución automática del SANO (subsidio automático nominativo de obras sociales) y para esas “poblaciones vulnerables”.
Seguir aplicando políticas restrictivas de recursos que fueron imprescindibles en épocas de crisis, convierte al Sistema en un campo de discusión política en lugar de ser un laboratorio de ideas para mejorar la calidad de vida de los beneficiarios.
Sólo hace falta la decisión política y todos sabemos que este Gobierno en general y la conducción actual de la Superintendencia de Servicios de Salud la tienen.