El sistema de salud argentino atraviesa una de las transformaciones estructurales más profundas de las últimas décadas. Sin embargo, lejos de avanzar hacia un modelo más integrado y eficiente, las reformas recientes han derivado en una creciente fragmentación: normativa, operativa y financiera. Esta fragmentación impacta directamente sobre la relación entre los efectores públicos y los financiadores del sistema, con consecuencias concretas para los pacientes, para la sostenibilidad del sistema y para la sustentabilidad del conjunto.
En ese contexto, el desmantelamiento del régimen de Hospitales Públicos de Gestión Descentralizada (HPGD) constituye uno de los hitos más relevantes -y paradójicamente menos debatidos- del período reciente. La eliminación de un esquema centralizado de validación, auditoría y pago no se limitó a modificar procedimientos administrativos: alteró la lógica misma del financiamiento del subsector público hospitalario, con efectos que aún no han sido plenamente evaluados.
El presente artículo analiza las principales consecuencias de ese proceso, con especial atención a la judicialización creciente del recupero de costos, la proliferación de nomencladores y la ausencia de un marco normativo integrado que garantice previsibilidad y equidad para todos los actores del sistema.
El régimen de Hospitales Públicos de Gestión Descentralizada había logrado, con el tiempo, consolidar un sistema relativamente ordenado de recupero de costos entre efectores públicos y obras sociales. Su arquitectura se apoyaba en tres pilares fundamentales: una plataforma integrada de gestión, un mecanismo de validación automática de beneficiarios y la intervención activa de la Superintendencia de Servicios de Salud como árbitro institucional.
El elemento central de este esquema era el débito automático: un mecanismo que, más allá de las críticas que podía recibir de los financiadores, cumplía una función esencial. Evitaba la judicialización masiva de los conflictos y aseguraba liquidez al sistema público, permitiendo que los hospitales mantuvieran su capacidad operativa sin depender de largos procesos de cobranza. En términos jurídicos, funcionaba como un mecanismo administrativo de resolución de conflictos con intervención estatal, análogo -en su lógica- a los procedimientos de cobro ejecutivo simplificado propios del derecho público.
Este equilibrio, aunque imperfecto, garantizaba un nivel mínimo de previsibilidad para todas las partes: los hospitales sabían cuándo y cuánto iban a cobrar; las obras sociales conocían sus obligaciones con razonable anticipación; y el Estado ejercía un rol de coordinación que limitaba los conflictos bilaterales.
La previsibilidad no es un lujo administrativo: es una condición de funcionamiento del sistema de salud.
La derogación del SICEPS mediante el Decreto 172/2024 implicó la ruptura abrupta de ese esquema. El decreto eliminó el marco centralizado sin establecer un régimen de transición claro ni una arquitectura alternativa que preservara las funciones esenciales del sistema anterior. A partir de ese momento, cada jurisdicción quedó habilitada -y en los hechos, obligada- a desarrollar su propio mecanismo de recupero de costos, con reglas, nomencladores y procedimientos propios.
El resultado fue inmediato y predecible: fragmentación normativa, superposición de regímenes y pérdida de previsibilidad. Los financiadores pasaron de interactuar con un sistema centralizado a tener que negociar -o litigar- con múltiples actores provinciales y hospitalarios, cada uno con sus propias lógicas, plazos y requisitos formales. Lo que antes era un proceso administrativo relativamente uniforme se convirtió en un mapa de reglas heterogéneas, difíciles de administrar y costosas de cumplir.
La derogación sin sustitución de un régimen integrado constituye en sí misma una decisión de política normativa con consecuencias sistémicas. El vacío regulatorio que genera no es neutral: beneficia a los actores con mayor capacidad de litigar y perjudica a quienes dependen de la certeza del marco para planificar su operación.
En el nuevo escenario, emergieron estructuras específicas de facturación y cobranza, muchas de ellas con una lógica marcadamente empresarial. FACOEP en la Ciudad Autónoma de Buenos Aires, SAMO en la Provincia de Buenos Aires, RECUPERAR/PLER, Provincia de Santa Fe, REFORSAL en Mendoza, SIPROSA en Tucumán, comenzaron a operar como verdaderos recaudadores del sistema público, asumiendo funciones que antes ejercía el Estado de forma centralizada.
Estos actores introducen una dinámica cualitativamente distinta a la del régimen anterior. Su objetivo principal no es la coordinación del sistema sino la maximización del recupero de costos. Esto se traduce en mayor agresividad en el proceso de cobranza, menor margen para la negociación y utilización intensiva de herramientas legales -incluida la transformación de certificados de deuda en títulos ejecutivos- para garantizar el cobro en el menor tiempo posible.
La tercerización de la función recaudatoria en organismos con lógica privada plantea interrogantes normativos relevantes: ¿qué controles existen sobre su actuación? ¿cuál es el régimen de responsabilidad aplicable? ¿en qué medida su intervención respeta las garantías del debido proceso administrativo? Estas preguntas no tienen respuesta clara en el marco regulatorio actual, lo que constituye en sí mismo un déficit de diseño institucional.
La proliferación de nomencladores propios constituye otro de los problemas estructurales del nuevo modelo. Cada jurisdicción fija sus valores de referencia, muchas veces sin parámetros homogéneos, sin metodología de actualización transparente y, en algunos casos, con valores que superan los del sector privado.
Esto genera una paradoja de difícil justificación: los hospitales públicos, históricamente concebidos como efectores naturales, prestadores de menor costo y mayor accesibilidad, pasan a ser en ciertos casos más onerosos que los privados para las obras sociales. Este fenómeno no es menor: afecta directamente la sustentabilidad financiera de los financiadores, distorsiona los incentivos del sistema y puede derivar en restricciones al acceso prestacional para los beneficiarios.
La ausencia de criterios homogéneos de valuación también dificulta cualquier ejercicio de auditoría o control. Si no existe un parámetro de referencia común, ¿con qué base puede una obra social cuestionar la razonabilidad de un cargo? ¿Y con qué fundamento puede un juez resolver un conflicto sobre montos en disputa? La heterogeneidad normativa no solo genera ineficiencia: genera también inseguridad jurídica.
Uno de los efectos más visibles y preocupantes del nuevo esquema es la judicialización masiva del recupero de costos. La transformación de certificados de deuda en títulos ejecutivos habilita a los efectores -o a los entes de facturación que actúan en su nombre- a promover ejecuciones directas, solicitar embargos y obtener medidas cautelares sin que exista una instancia administrativa previa efectiva en la que las partes puedan debatir la procedencia y el monto de los cargos.
Este fenómeno es problemático por múltiples razones. En primer lugar, incrementa los costos de todas las partes involucradas: los financiadores deben afrontar litigios múltiples y simultáneos; los hospitales deben sostener o contratar estructuras de representación legal; y el sistema judicial absorbe una carga de trabajo que podría resolverse administrativamente. En segundo lugar, distorsiona la relación entre financiadores y efectores, convirtiendo al conflicto judicial en la regla y no en la excepción. En tercer lugar, elimina la posibilidad de soluciones negociadas que podrían ser más eficientes y equitativas para ambas partes.
Desde el punto de vista del derecho administrativo sanitario, la judicialización masiva es un síntoma de fracaso institucional: indica que el sistema carece de mecanismos adecuados de resolución de conflictos en sede administrativa. Un sistema bien diseñado debería contemplar instancias de revisión, auditoría y conciliación antes de habilitar la vía judicial. La ausencia de esas instancias no es un detalle procesal: es una falla de arquitectura normativa.
Para las obras sociales y otros financiadores del sistema, el escenario resultante implica una presión creciente que opera en múltiples dimensiones. Mayores costos de administración y representación legal; menor previsibilidad en el flujo de obligaciones; multiplicación de interlocutores con lógicas y reglas distintas; e incremento de litigios que consumen recursos sin agregar valor para los beneficiarios.
La ecuación es clara y preocupante: más exigencias formales y económicas, menos herramientas de negociación, y sin un correlato en el financiamiento del sistema que permita sostener ese incremento de costos. El resultado es una presión sobre la cobertura prestacional: recursos que deberían destinarse a garantizar el acceso a servicios de salud se desvían hacia la gestión administrativa y legal del recupero de costos hospitalarios.
El desmantelamiento del régimen de Hospitales Públicos de Gestión Descentralizada no implicó una mejora del sistema de salud argentino. Implicó su fragmentación. El modelo resultante carece de integración, previsibilidad y coordinación, y genera una preocupación creciente entre los distintos actores que, en última instancia, se traducen en menor eficiencia y menor acceso para la población.
La corrección de este proceso requiere algo más que parches normativos parciales. En mi criterio – y en un escenario crítico para la seguridad social - resulta imprescindible avanzar hacia un nuevo esquema que recupere la lógica de integración del sistema, que establezca reglas claras y homogéneas en materia de nomencladores y procedimientos de recupero, que prevea instancias administrativas efectivas de resolución de conflictos antes de habilitar la vía judicial, y que garantice la sustentabilidad financiera de todos los actores involucrados.
Esto exige definir el nivel normativo adecuado -si es necesaria una ley, un decreto de alcance general o un acuerdo federal entre jurisdicciones-, establecer criterios de valuación homogéneos con metodología de actualización transparente, y regular la actuación de los entes de facturación intermedios para garantizar que su intervención respete las garantías del debido proceso.

Sin un marco normativo integrado, el riesgo es evidente y concreto: un sistema de salud cada vez más judicializado, más costoso, más empobrecido y menos eficiente en garantizar el derecho a la salud como bien público fundamental.

 

(*) Especialista en derecho sanitario y financiamiento del sistema de salud.